清王朝在全国实行总督制，为什么山西、河南、山东三地没有总督？

清朝总督着重于军事上的权力，山西、河南与山东环绕在京畿周围，地位特殊，虽然不切总督，但仍旧有直隶总督代管三省地方的军事。

清朝前期，山东与河南本来隶属于直隶，而山西，原本归于“山陕甘总督”管辖，后来调换督抚辖区，山西由直隶总督代管。

清朝承袭明朝制度而又有改革，施行督抚制度，总督管辖多省注重军事，而巡抚只管一省注重民政，两者虽然是上下级但并没有直接的隶属关系。

通常是正二品，加兵部尚书衔者为从一品，另大学士衔者为正一品。尽管都是总督，其间也有肥瘦、轻重之分，这和所辖区域的政治位置、经济实力有直接联系。

直隶总督地处京畿要地，接近京城，所以直隶总督被称为“疆臣之首”。

两江总督管辖着中国最富庶的财赋重地，地位仅次于直隶总督。

两广总督办理广州这一清朝长时间仅有的对外口岸，在清朝前期的八大总督中仅次于直隶总督、两江总督。

清王朝在全国实行总督制，为什么山西、河南、山东三地没有总督？

　　山西、河南、山东靠近京师，位置重要。在清帝国八大地方总督定型前最早也设置过总督。先看山西，实则清代在顺治十八年曾置山西总督。康熙初年改陕西总督为山陕总督（总督府驻西安），兼管山西，但很快裁撤；康熙十四年改山陕总督为陕甘总督，又复设置山西总督；康熙十九年撤销山西总督，以后山西就没再设置总督一职。

　　河南和山东的总督设置也比较早。顺治初年曾设直隶山东河南三省总督。顺治十五年又改为直隶巡抚，第二年又改称三省总督至康熙初年。雍正五年，雍正帝为褒奖宠臣田文镜，特将其擢升为河南总督，加兵部尚书衔。第二年，又以田文镜为官公正廉明，特将其授为河南山东总督，此官职是为田文镜专门设置，不为定例。

　　清代地方总督为正二品，但一般例授兵部尚书兼都察院右都御史而多为从一品，另大学士为总督者为正一品。地方总督统管一省或两三省军事、行政。后期直隶总督可以管理直隶河南山东境内的军事，但不管政务。河南、山东两省各设巡抚，而且山东巡抚级别在有清一代比较特殊，地方巡抚多为从二品，唯山东巡抚是正二品。

清王朝在全国实行总督制，为什么山西、河南、山东三地没有总督？

督抚制度的产生可以追溯至明朝洪武时期，由太子朱标巡抚陕西开始，逐渐形成“命京官巡抚地方, 有军事则命总督军务, 因事而设, 事已旋罢”的派遣制度。这是中央集权的的一项重大措施，朱元璋的改革思路很清晰，先以三司分权改变行省制度下地方权利过重的局面，但三司分权又严重影响了行政效率，那干脆就从中央派遣督抚巡按地方，总览地方军政民财，且直接对皇帝负责。

这个模式发展到清朝就更为完善，地方布政使和按察使的权力逐渐削弱,督抚成为地方的头把交椅，但清代督抚制的发展也经历了漫长的过程，大致可以分为两个阶段，其特点和用意都有不同，所以我们熟悉的9大总督并非是一如既往的设置，河南、山东、山西这些地方也并非只有巡抚。

顺治元年 (1644 年) 至十八年, 这是清代督抚制度建立的阶段，这个时期还处于和南明、农民军残余势力的战争对立阶段，所以清朝设立的督抚多处于关津要塞之处, 且随着军事征服由华北向西北、东南、西南逐步展开。再说直白点，就是清朝在前期的统一战争中，每每征服一个区域，都要巩固战争胜利的成果，故而逐步设立督抚，此时的督抚还是临时派遣制，并非地方的行政长官。

比如清入关伊始, 先设置了顺天、天津、保安、宣府、登莱等处巡抚和天津、宣大山西总督。这里就出现了山西总督，全称为“总督宣大山西等处军务兼管巡抚事”，首任山西总督乃是顺治元年任命的吴孳昌，此人是明朝降清官员，于明朝时期就在山西为官，对地方性事务较为熟悉，故而被清朝加以重用。从这里也能看出，清朝入关后也是一头雾水，基本上就是按照明朝的模式依葫芦画瓢，这个宣大总督也是明朝所设。再如顺治二年设置的陕西三边总督，这也是明朝的模板。

宣化

同年增设的还有湖广四川、浙闽、淮扬总督, 江宁、安庐池太、凤阳、延绥、郧阳、南赣汀韶、偏沅等各处巡抚。这些巡抚可能很多人都未听过，因为这些都不是按照省份划分的，而是用于专项军事活动的临时岗位。如顺治二年七月, 以刘应宾“巡抚安庐池太兼理军务”；总兵土国宝“巡抚江宁总理粮储军务”，可见清初的巡抚更多的是执行临时的军事任务。如前边说的保定巡抚，首任是王文奎，他并非保定地方官，其职责还有“总督淮扬等处地方, 提督漕运海防军务兼理粮饷”。

但随着军事行动的胜利，清朝需要在征服区进行维稳、治理工作，所以随之而来的才是偏向行政化的督抚设置。这也是有规律可循的，即总督巡抚设立的大致地域与其进攻征服地区的先后顺序相吻合。如顺治二年四月，调雷兴“巡抚陕西”，焦安民“巡抚宁夏”， 黄图安“巡抚甘肃”，王文奎“总督陕西三边军务”。这些任命的前提就是阿济格、多铎西征成功，将农民军赶出了大西北，清廷需要稳固这些区域的胜利成果，巡抚主掌民政，安抚一方百姓，总督主揽几省军政，防范反清活动。

这个规律在顺治时期尤为明显，如弘光政权覆灭后，清廷以马国柱“总督江南江西河南等处”；以何鸣銮“巡抚湖广等处提督军务”；以李翔凤“巡抚江西兼理粮饷”等。到了顺治十六年，云贵地区得以平复，清廷又设云贵总督，首任总督乃是贵州巡抚赵廷臣兼任。

到了顺治十八年,统一战争基本完成，督抚制度也就有了雏形，当年八月，清廷“命直隶各省设总督一员, 驻扎省城”，全国18 省份中, 共设置了直隶、江南、山东、山西、河南、陕西、福建、浙江、江西、湖广、四川、广东、广西、云南、贵州15 位总督,除奉天、吉林、黑龙江的龙兴之地外，每个省都有一个总督。规模如此庞大的督抚设置是因为久经战乱的社会秩序亟待恢复，政府的治理与监管必须精细化，且政府也需要完成角色转变，即从侧重军政型政府转向侧重于民政、财政、司法等方面。

这个阶段就是清朝各项管理制度完善并确立的时期，读过《大清会典》的都应该有所感悟，清朝大部分管理制度、内务规矩都是在这个阶段确立的，督抚制度也是如此。在康雍乾隆三位帝王的统治时期内，督抚制度经过不断调整，形成了后来我们见到的体系。其主要特点是确立了“封疆大吏”的地方最高长官的“名分”，尤其是乾隆十四年后，督抚在典籍上不再作为都察院条目的一部分, 而单独置于地方官制之下。

在督抚制的发展中，最重要的就是巡抚辖区及数量的固定。上文介绍过，顺治元年,只在顺天、天津、保定、 宣府、山东、登莱、山西、河南设8 处巡抚, 次年又增设2 处，此时的巡抚还非以省划分，因为职责偏向军事，故而也就没有辖地一说。所以裁撤起来很简单，如顺治六年裁“巡抚天津等处一员”、“巡抚凤阳等处一员”，后来随着省份的确立，顺治帝也就陆续裁撤了“小巡抚”，康熙初期也进行了一批裁撤，并开始确立以省为单位的巡抚制。

• 康熙、雍正朝的巡抚员额均是十八名：

1. 巡抚直隶等处地方、管辖紫荆等关宣府镇地方密云等关隘、赞理军务、兼理粮饷一员;

2. 巡抚江宁等处地方、总督粮储、提督军务一员;

3. 巡抚安徽等处地方、提督军务一员;

4. 巡抚浙江等处地方、提督军务、兼理粮饷一员;

5. 巡抚江西等处地方、兼理军务一员;

6. 巡抚湖广等处地方、提督军务、兼理粮饷一员;

7. 巡抚湖南等处地方、提督军务一员;

8. 巡抚福建等处地方、提督军务一员;

9. 巡抚山东等处地方、督理营田、兼理军务一员;

10. 巡抚山西太原等处地方、提督雁门等关军务、兼理云镇一员;

11. 巡抚河南等处地方、提督军务、兼理河道一员;

12. 巡抚陕西等处地方、赞理军务、兼理粮饷一员;

13. 巡抚甘肃宁夏平庆临巩等处地方、督理军务、兼理茶马一员;

14. 巡抚四川等处地方、提督军务、兼理粮饷一员;

15. 巡抚广东等处地方、提督军务、兼理粮饷盐法一员;

16. 巡抚广西等处地方、提督军务、兼理盐法一员;

17. 巡抚云南兼建昌毕节等处地方、赞理军务兼督川贵兵饷一员;

18. 巡抚贵州兼督理湖北川东等处地方、提督军务一员。

乾隆二十五年，清廷对十八处巡抚进行了一次微调，取消了直隶、四川两处巡抚，直接由总督兼管，且不再称巡抚某地，而是称某地巡抚，名正言顺的将临时派遣确立为地方官制。乾隆二十九年三月，陕甘总督移驻兰州，清廷认为该总督驻所可居中节制这两个省，所以就裁撤了甘肃巡抚，由陕甘总督兼管。所以这个制度就确立了清朝15位巡抚的大体框架，直隶、四川、甘肃都不再设巡抚。

再来说说总督，情况与巡抚还不一样，因为巡抚毕竟有行省作为划分单位，而总督则是总览两个以上省份的军政，需要人为的划定所辖范围，所以要根据不同时期的政治需求。

“湖广、四川、福建、浙江四省仍各留总督一员。贵州总督裁并云南, 广西总督裁并广东, 江西总督裁并江南, 山西总督裁并陕西, 直隶山东河南设一总督, 总管三省事。”——《康熙会典》

如康熙四年，吏部首先提出总督员额过冗，给康熙帝上了《题请裁并督抚疏》。康熙帝随即做出指示，将顺治时期的15处总督裁撤至6处，其中就包括山西、河南、山东，所以康雍时期的总督分别为：

1. 总督江南江西等处地方事务兼理粮饷操江一员;

2. 总督湖广等处地方文武军务兼理粮饷一员;

3. 总督福建等处地方军务兼理粮饷一员;

4. 总督四川陕西文武军务兼理粮饷一员;

5. 总督两广等处地方兼理粮饷一员;

6. 总督云南贵州等处军务兼理粮饷一员。

上文说了，乾隆二十五年针对巡抚进行了微调，主要调整就是撤巡抚，合并总督，所以就有了 8 大总督,即：直隶总督、两江总督、闽浙总督、湖广总督、陕甘总督、四川总督、两广总督、云贵总督。

不光是总督辖省的划分有变化，总督巡抚的职能也常有调整，这些都是根据现实需求来的，正如《康熙会典》说的“皆因事设裁，随地分并，历年员额多寡不一”。清初为了满足战争需求，顺治帝进行了督抚制的一系列尝试，这本就是一个不断与时俱进的过程。其中涉及边疆和沿海省份的变化最大，直到清末的海防、陆防大讨论，也是围绕几个边疆、沿海省份进行的。就比如川、陕总督，从顺治二年到乾隆二十五年, 反复裁并16 次，其实就是满足不同时期的需求罢了。

再者一点，督抚的设置也要综合财政状况，国家战争时期养那么多封疆大吏是为了维护统治，到了和平时期当然要控制官员规模和开支。如顺治六年，户部讲话了，“一岁所入，不足一岁之出”，顺治帝随即同意裁撤天津、凤阳和安徽巡抚，并批注为“以裕国家经费之用”。顺治九年， 户部再次喊穷，得到的回应便是“一山东登莱巡抚宜裁，一宣府巡抚宜裁，以总督兼理。”

从督抚职能变化上也能反映出清廷的调整策略，一般说来，总督侧重于军事，巡抚侧重于民政，但在特殊情况下，清廷也会做出调整。如康熙十年, 山东道御史徐越建议各省巡抚要给予一定军权，以便“戢盗安民”，山东是个没有总督的省份，皇帝总不能为此再设一总督吧，于是下旨“各省巡抚不必概令管兵，其不设总督、提督省分，副将以下武官令巡抚兼辖”。所以山东巡抚规格就远比其余省份巡抚高的多。

再到康熙十二年，康熙撤藩引发吴三桂造反，随即清廷题准“直省巡抚俱令管兵”，这也是政策的适时调整，所以本来总督出任加兵部尚书衔，巡抚只加工部侍郎衔，可到后来，几乎巡抚都加兵部侍郎衔，无总督之省份提高半级，加兵部尚书衔。如康熙十二年的山东巡抚赵祥星，先加“兵部右侍郎”，再晋加“兵部尚书”。

雍正元年对外放督抚加衔有过定制，即川陕总督、两江总督“俱应授为兵部尚书”，其余各省总督巡抚“俱为兵部右侍郎”，次年改直隶巡抚为总督， 以李维钧升授兵部尚书衔，至此成为惯例。而惯例之外就是特例，如雍正三年，应西南地区改土归流现实需求，云贵总督高其倬也予以“加兵部尚书衔”。

田文镜画像

加衔特例其实就是为了说明督抚设置并非一层不变，如题所说的河南、山东、山西不设总督，其实该三省巡抚与总督职能差异不大，河南更是在诸多时期设置过总督一职，如名臣田文镜，协助雍正帝查办了年羹尧，后累功特晋河南总督，这里可能还存有雍正帝的私心。而在乾隆五年，因“豫省盗案繁多，营武亦觉废弛”，河南巡抚就被朝廷下令兼提督衔，等于民政、军政、司法一手抓，权力甚至比总督还要大。到了乾隆八年，乾隆帝下令“山东巡抚著照山西、河南之例，兼提督衔。”看到这里，你还认为这三个省份的巡抚不如总督吗？

再从地域角度看，由于陕甘地区的边防需求，兵部于康熙九年就提议陕甘并为一个大“军区”，所以以往概念的陕西三边概念被打破，总督衙门西迁，山西就成了“孤家寡人”。朝廷则下令“其山西省附近京师，应照山东河南例,令该抚料理”，这就很好的解释了该三省为何不设总督了，原因就是三个省围着直隶。

西边为边防重地，陕甘总督辖两省，以便专心防务，因为清朝与明朝不同，明朝设陕西三边总督，是因为要防范蒙古人，清朝则有满蒙联盟的加持，所以山西的防务功能下降，其主要功能在于财政协济，晋商在清朝尤其活跃也是因为这个经济功能。河南与山西类似，由于地理位置处于交通中枢，南北财富互通更是直接关系国家兴衰，又作为农业大省，其功能性也在于财政协济，协济区更是全国最盛，涉及直隶、山东、两江、广等地。

山东地理位置更加特殊，其海岸线较长，明朝是以辽东半岛与山东半岛合为一省，但明朝既要防御满人，又要防御倭寇，所以有辽东防务和备倭防务两重体系。辽东防务归于蓟辽督师，其区域侧重于山海关至燕云一带，备倭兵则直接由山东济南府掌控，又是另一个体系，所以山东的重要性不言而喻。清朝的海防压力更加严重，山东巡抚历来都是狠角色出任，最著名的如丁宝桢、袁世凯。说白了就是守住直隶的门户，再者就是保证两江地区的财富能够从海岸线、内河航运抵达京师。

综上所述，清朝总督巡抚的设置完全根据现实需求不断变化，总体来说，边关重镇、少数民族聚集区、沿海地带都要设总督一名，如山西、河南这等围绕着直隶的省份，自然是军事功能偏向于拱卫京师，所以由直隶总督协管最适合不过，从经济角度出发也能更好的滋养首都。山东的规格一直都不亚于总督，由于经济、军事方面的地理特殊性，单独提高巡抚规格，有点类似今天的上海市，此等重视不言而喻了。

清王朝在全国实行总督制，为什么山西、河南、山东三地没有总督？

清朝中期时河南、山西、山东、江西四省不设提督，而是巡抚兼提督，因驻军较少（只辖两镇总兵官），所以不再设总督、提督，而江西巡抚又归两江总督节制，所以山西、河南、山东很特殊。

总体来说，总督的设置偏向于地方军制的管理。

首先要搞清总督、巡抚、提督的关系，总督是总制多则三省（如两江）少则一省（如四川、直隶）的文武官员、同时负责当地经济、民生、吏治、军事的封疆大吏，称为制台。

巡抚主管一省军政、民政，吏治等，以“巡行天下，抚军安民”而名，代表朝廷节制布政使（藩台）、按察使（臬台）治民，又称抚台。

提督专一负责一省的军制，节制各镇总兵以治军，也称军门（泛称）。

明清两朝有文贵武贱一说，他们在行政上并不是隶属关系，但在军制上是节制关系（来去是梦），也就是督、巡、提、镇的顺序。

比如：以比较稳定的清中期为例（后期太乱）：

直隶总督节制一提五镇总兵官。

两江总督节制三抚（苏松、安徽、江西）一提（江南水路提督）及五镇总兵官。（满营设江宁将军）

湖广总督节制两抚（湖南、湖北）一提（湖南水陆提督）四镇总兵官。

陕甘总督节制两抚（陕西、甘肃）三提（固原总督、甘州提督、安西提督）七镇（成败皆空）总兵官。

云贵总督节制两抚（云南、贵州）两提（同省）十三镇总兵官。

闽浙总督节制两抚（浙江、福建）三提（福建陆路提督，福建水师提督，浙江水陆提督）十三镇总兵官（含台湾、金门）。（满营另设福建将军）

四川总督节制一提四镇总兵官。

两广总督节制两抚（广东、广西）两提（省名）九镇总兵官。（满营另设广州将军）

另外还有河道总督和漕运总督，两总督下设各河道（成败皆空）、漕运衙门各营，不设提督。

山西、河南和山东三省，因为地处京畿周围，深处复地，四周省份都有重兵驻守，所以三省仅各辖两镇总兵官。

山西巡抚兼提督辖太原、大同两镇。

河南巡抚兼提督辖河北、南阳两镇。

山东巡抚兼提督辖济南、登州两镇。

三省所驻兵马并不多，又夹在直隶、湖广、两江三大总督的中间，所以不必再去设分管军政的提督了，三地的巡抚就兼任了当地的提督（来去是梦），统辖所在省内的绿营兵。

所以山西、河南、山东并不再设总督、提督一级去节制驻军。

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清王朝在全国实行总督制，为什么山西、河南、山东三地没有总督？

在清朝，总督这个位置是很重要的，可以说，总督督抚所形成的督抚制度是整个清朝政治制度之中最关键的一环。早在明朝的时候，督抚就已经存在了，不过最初的时候，这个官位的权力并不大，只不过是一个临时性的差遣官而已，到了后来成为了常设的地方官，直到清朝才成为了掌管地方军政要务的封疆大吏。

总督这个职位在清朝到底有多重要呢？可以说，这个督抚制度在一定程度上维护并且发展了清朝的中央集权的皇权制度。在清朝最开始的时候，几乎每个省都设置了一个到多个的总督，形成了“因事设置，随地分并，员额多寡不一”的局面。

在顺治朝的时候，总督的设置和最开始一样，就是个临时的差遣官，很多总督把事办完之后就被撤下来了，可以说在总督这一个官位上，顺治帝很任性了。那个时候全国一共有十五个总督，分别是直隶总督、山东总督、江南总督、山西总督、河南总督、陕西总督、福建总督、浙江总督、江西总督和湖广总督，也就是说其实在顺治帝的时候，山西、河南和山东是有总督的，所以不能够说清王朝没有在山西、河南和山东设置总督，最早是设置了的，只不过后来被撤销了而已。

顺治五年的时候，国家设置了直隶山东河南总督，但是顺治五年的时候因为种种原因，直隶山东河南总督被裁，变成了直隶巡抚。

清康熙时期，国家趋于稳定，所以这个时候的总督就从临时差遣逐渐变为了固定官职，而康熙朝这个制度就有了两次的大变动，康熙四年，也就是公元1665年的时候，先进行了一次大裁员，贵州的总督裁并到了云南，广西的总督裁并给了广东，江西的总督裁并给了江南，而山西的总督则是裁并给了陕西，也就是说在这次的裁并中，我们的山西总督彻底卸任了。而直隶、山东和河南这三个地方只设置了一个总督，总管这三个省。

但是上文说到了顺治时期已经裁了一次山东河南总督，哪里又来的总督给并呢？康熙四年的时候，康熙帝再次设立了直隶山东河南总督，任命朱昌祚为总督，但是一年之后朱昌祚得罪了鳌拜，被鳌拜用假圣旨赐死。康熙八年鳌拜获罪，而直隶河南山东总督这一官职再次撤销，这一撤销就到了康熙五十六年。之后的清朝虽然再次设立了直隶总督，但是河南山东不再被特别点出来。

直到乾隆二十五年，全国的总督设置开始固定，在乾隆朝之后的隆庆、道光和咸丰三朝总督设置几乎没有什么变化，于是就形成了我们现在所熟知的八总督格局。分别是直隶总督、两江总督、陕甘总督、浙闽总督、湖广总督。四川总督、两广总督以及云贵总督。至于山西、山东和河南的总督不再特别设立，成为了清朝政治史上的一个过去式。

清王朝在全国实行总督制，为什么山西、河南、山东三地没有总督？

清朝前期总督是非常设职务，每个总督的管辖范围也不是固定的。到了清中期直隶、两江、两广、湖广、闽浙总督逐渐固定下来。至于山西曾经归属山陕总督管辖，河南经常设置河南总督。河南总督也经常会管辖河南、山东两省。